“最深層次的根源在于橫向財政體制存在缺陷?！贬槍Φ胤絺咂蟮母吹膯栴}，河北省財政廳原廳長、中國財政學會常務理事齊守印提出了自己獨到的觀點。

他表示，在橫向財政體制上，由于同級財政部門對融資平臺不具有明確的統(tǒng)一管理責權(quán)，導致融資平臺過度舉債，從而累積了較高的地方債務風險。但《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(以下稱43號文)已經(jīng)將財政部門明確為同級地方政府性債務的歸口管理部門，由此在一定程度上解決了相關體制問題。

作為一位老財稅人，齊守印自四川大學經(jīng)濟系碩士研究生畢業(yè)后在財政系統(tǒng)工作25年多，其中擔任河北省財政廳長9年多。在廳長任內(nèi)，他積極推進預算管理與監(jiān)督法制化、三年滾動預算和預算績效管理等多項改革，并較早提出將地方政府債務納入預算管理、將政府投融資平臺納入財政統(tǒng)管的改革思路。

近期，國務院及財政部相繼下發(fā)地方債管理、預算管理、地方政府性存量債務清理處置辦法多份文件，財稅改革大幅推進。

就地方債、中期財政規(guī)劃、三年滾動預算等問題，21世紀經(jīng)濟報道專訪了現(xiàn)任中國財政學會和全國預算與會計研究會常務理事、財政部科研所博士生導師的齊守印教授。

未來省級財政部門平衡地方發(fā)債額度的壓力將相當大

《21世紀》：43號文稱對地方政府債務規(guī)模實行限額管理，那么，如何確定總的債務規(guī)模和分地區(qū)的債務限額呢?

齊守印：關于債務臨界值，各國普遍認同《馬斯特里赫條約》中的赤字占GDP3%和債務余額占GDP60%兩個指標。中國并沒有把這兩項參數(shù)作為硬性指標，而只是作為一種重要的參考值。我覺得如果統(tǒng)一按照這兩個參數(shù)來確定各省市區(qū)的發(fā)債規(guī)模，將存在很大問題。

對于公共經(jīng)濟而言，財政是保障整個肌體運行與發(fā)展的血液和心臟系統(tǒng)，其中用以維持公共經(jīng)濟機構(gòu)存續(xù)和運轉(zhuǎn)的基本經(jīng)費支出就像居民家庭的食物支出一樣重要。依此邏輯推理，可以將一個地區(qū)財政總支出中用于維持公共經(jīng)濟機構(gòu)存在和正常運轉(zhuǎn)的基本經(jīng)費支出所占比率定義為財政的恩格爾系數(shù)。一個地區(qū)的財力水平越低，其基本經(jīng)費支出等剛性支出所占比重越高，而用于經(jīng)濟社會發(fā)展的資本性支出就越低，也即一個地區(qū)財政的恩格爾系數(shù)越高，其政府的償債能力就越低。

所以，控制不同地區(qū)債務額度的標尺應當是不同的，不只需要考慮債務率、負債率等指標，還要考慮地區(qū)財政的支出結(jié)構(gòu)，需要依據(jù)財政恩格爾系數(shù)有區(qū)別地確定某一地區(qū)債務存量和允許發(fā)債額度，而不能一概而論。此外，各地財政收入的質(zhì)量也不一樣，這個因素也要考慮。有的地區(qū)稅收收入比重高一些，有的地區(qū)非稅收入占比較高，或者通過“虛收空轉(zhuǎn)”方式增加的財政收入比重大。財政收入的質(zhì)量高低，其償債能力也不一樣。因此，審查批準各地區(qū)發(fā)債限額，還要考慮不同地方的財政收入質(zhì)量因素，否則，就極易產(chǎn)生債務風險。

另外，發(fā)債規(guī)模還應該考慮當年的還債壓力和宏觀經(jīng)濟運行情況。

根據(jù)審計署的債務審計報告，2015年地方政府至少需要償還1.85萬億的債務。至于如何把握好發(fā)債總量，則要考慮整個宏觀經(jīng)濟走勢及國家采取的財政政策。假如宏觀經(jīng)濟明顯轉(zhuǎn)“熱”或者債券融資成本過高，比如可以發(fā)行1.2萬億債券，剩余的6000多億通過財政收入等方式來償還;如果經(jīng)濟下行趨勢依舊明顯或者發(fā)債融資成本較低，則可以適當擴大債券發(fā)行規(guī)模，比如發(fā)行2.5萬億。因此，發(fā)債規(guī)模可以設定上下限，根據(jù)經(jīng)濟周期及國家宏觀調(diào)控的需要，在上下限之間做出適當?shù)倪x擇。

《21世紀》：你認為，未來地方政府債券發(fā)行方式會發(fā)生怎樣的變化?

齊守印：政府有關文件已經(jīng)明確，未來市縣政府發(fā)行債券將由省財政代發(fā)。今后，在省財政代理發(fā)行市縣債券時，要引入第三方機構(gòu)進行信用評級并公布評級結(jié)果，由投資者自主做出權(quán)衡。這樣，市場會做出選擇：有的市縣發(fā)行容易，有的則可能發(fā)行困難。風險和收益也會得以反映。

未來發(fā)行地方政府債券是財政部門的具體職責，但是省財政的壓力也會增加：中央核定一個省的發(fā)債規(guī)模后，發(fā)債總量是有限的，而各縣市都會找省財政部門爭取增加額度。這種沖動不會減少而會增加，一屆政府任期只有五年時間，都想在任期內(nèi)多辦一些實事，因而都會爭取更大的發(fā)債額度。當然，市縣在找省財政部門的同時也會找黨委和政府領導爭齲在這種情況下，財政部門切分、平衡地方政府債券發(fā)行額度的壓力將會相當大。

《21世紀》：43號文提出要將政府性債務作為一個硬指標納入政績考核。你認為這一措施能起到多大的約束作用?

齊守?。含F(xiàn)在要進行考核，不僅組織部門要知道，而且也要讓社會公眾知道，自然增加了公眾對政府的約束。同時，因為作為一項考核指標，組織部門乃至上級黨委領導必定都會知道考核結(jié)果。如果債務率、負債率等指標不合格，上級政府領導還會找下級政府領導約談，甚至通報批評，對約束地方政府盲目舉債都會產(chǎn)生積極效果。

滾動預算必須由政府強力推動和監(jiān)督

《21世紀》：從2009年起，河北省就從水利廳、衛(wèi)生廳等15家省級預算管理部門開始逐步推進發(fā)展性支出三年滾動預算編制工作，是首個試著編制三年滾動預算的省份。當時河北省推進這一改革的具體做法是?

齊守?。汉颖笔菑?008年起試編省級三年滾動預算的，當時的出發(fā)點是增強財政計劃的前瞻性和預算安排的連續(xù)性，以利于集中財力辦大事、提高財政資源配置的科學性。

預算安排的基礎工作是制定事業(yè)發(fā)展規(guī)劃。為此，省政府制定的有關文件要求各部門編制三年事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，比如教育部門和衛(wèi)生部門三年規(guī)劃必須落實到具體項目上，明確這些具體項目分布在哪些市縣、每年安排哪些市縣多少個項目。我們要求三年滾動預算的項目都必須經(jīng)過可行性論證，以便按照滾動原則納入年度之后馬上可以組織實施。雖然提出了這樣要求，但是實際上并沒有完全做到，主要是因為一些部門配合的積極性并不是很高，他們傾向于當年隨機排項目，而不情愿搞“三年早知道”，導致各部門的三年滾動預算項目多數(shù)不實不細、徒具其表。所以，要提高預算管理的科學性、前瞻性和精細度，必須由政府來強力推動和監(jiān)督。

《21世紀》：對于中國未來編制三年滾動財政規(guī)劃，你有哪些建議?

齊守印：這些年來，我國財稅改革基本上都是財政部門在實踐中逐步探索推進的，雖然也取得了不小的進展和成效，但遠遠沒達到預期效果。究其原因，主要在于推動主體的權(quán)威性不足。如黨委、政府對財政改革的認識真正到位，比如強力要求各公共部門都必須編制滾動的三年財政預算或者中期財政規(guī)劃，人手不夠部門首先調(diào)劑，再不夠則通過適當增加編制來保證，并且強化行政監(jiān)督，那么，此項改革肯定會取得很好的預期效果。

《21世紀》：今年1月25日，河北省審計廳發(fā)布的《河北省政府性債務審計結(jié)果》公告提到，河北省在省級財政中率先試編政府債務預算，這一改革的具體經(jīng)驗是什么?

齊守印：編制政府債務預算是我們在2011年提出來的。當時我們提出編制的首先是省本級債務預算，當然也要求各市縣編制這種預算。但由于時機尚不成熟，最后只好還是僅僅將中央代理發(fā)行的債券收支部分納入了財政預算，而沒有將通過融資平臺籌集的債務收支列進預算里。

那時將全部債務列入財政預算的難度主要有三個：其一，無法與上級政府的預算對接。其二，舉債具有不確定性。在年初制定財政預算時，不僅中央批準代發(fā)債券的數(shù)額還確定不下來，而且各級政府融資平臺通過發(fā)行市政債、企業(yè)債和向銀行借款也都是未知數(shù)，即事先將擬定借入的債務列入預算，但最終不一定能如數(shù)發(fā)成債券、借來貸款。其三，融資平臺屬于企業(yè)性質(zhì)，其收入和支出都在政府公共收支范圍之外。就第三個因素而言，最大的難點在于沒有從體制上解決融資平臺由財政部門統(tǒng)一管理的問題。省政府只是讓財政部門摸底統(tǒng)計投融資平臺債務，而不是讓財政部門統(tǒng)管：財政部門給融資平臺發(fā)指令詳細編報債務預算項目，平臺也不會聽。

現(xiàn)在財政部的提法是將債務相應納入一般公共預算或者政府性基金預算，沒有明確要求單獨編制債務預算?，F(xiàn)在編制政府債務預算的便利之處在于，43號文已經(jīng)將財政部門明確為同級地方政府性債務的歸口管理部門，由此在一定程度上解決了相關體制問題。

地方債主要是由橫向財政體制重要缺陷造成

《21世紀》：從財政體制的角度而言，地方政府融資平臺債務高企的根本原因何在?

齊守?。鹤钌顚哟蔚母丛谟跈M向財政體制存在缺陷。所謂橫向財政體制，就是財政責權(quán)在立法、行政、司法三大國家權(quán)力機構(gòu)之間的劃分，也包括在狹義政府范圍內(nèi)財政管理責權(quán)在財政部門與其他公共部門之間的配置，即哪些財政管理事務由財政部門負責，哪些財政事務由其他公共部門負責，并在此基礎上按照依責賦權(quán)的原則在財政部門與其他公共部門之間配置財政管理權(quán)。

我國地方債的自發(fā)產(chǎn)生并且在規(guī)模與風險累積這么高以后才引起重視并著手治理，歸根到底主要是橫向財政體制存在重要缺陷造成的。由于自上而下沒有明確由專司財政事務的財政部門統(tǒng)管政府投融資平臺，各個部門都成立投資公司即融資平臺任意借款和用款，權(quán)屬分散在主辦融資平臺的其他公共部門手里，財政部門無從干預。等到債務風險越積越大、直到還不了債的時候，融資平臺、主管部門甚至政府才讓財政來兜底，才將還債事務和責任推給財政部門。

多年前農(nóng)村合作基金會和城市信用社如雨后春筍地無序發(fā)展，要求財政部門無需過問，直到管理混亂、險些引發(fā)大規(guī)模群體事件以后，不得不讓政府財政擔保借債、兜底償還債務，直到現(xiàn)在許多地方財政還在年年為此被上級財政扣款還債，不可謂沒有教訓。如果最初就將地方債及其舉借、使用管理責權(quán)明確賦予財政部門，各級財政部門將會責無旁貸地承擔起責任，而且憑其強烈責任感和積累起來的專業(yè)能力也有條件把這件事情做好。

橫向財政體制的重大影響不止于對地方債務的管理，而是廣泛涉及整個財政管理和財政政策。橫向財政體制如果設計得不合理、責權(quán)配置錯位和畸形，還會導致縱向財政方面的混亂。比如說較高層級政府出臺各種各樣涉及財政的政策，需不需要由同級財政部門把關論證或者把關的權(quán)力和論證意見的效力有多大?在我國行政體制中，這方面的規(guī)定含糊不清、彈性極大，導致各級財政部門在履責行權(quán)方面十分無奈。

橫向財政體制的科學設計應當遵循事有專責、依責賦權(quán)的基本原則。按照國際通行的做法，像財稅政策的制定、財政體制的設計、財政資金的分配、財政“總盤子”的把握都應當由財政部門

負責，其他公共部門可以提出意見和建議，但必須由財政部門測算論證和綜合權(quán)衡，政府領導一般應當尊重財政部門的政策建議;如果財政部門的意見和建議不科學，則應當講明道理。其他公共部門有權(quán)決定其權(quán)責范圍內(nèi)的財政支出，但要有一個前提，即不能把屬于本部門權(quán)責范圍內(nèi)的硬性支出缺口都留給“總盤子”，換句話說，不能把舉辦無關緊要事情的錢都安排了，而把最該辦理的、對社會影響很大的事情所需的支出撇開，逼著財政從“總盤子”另外拿錢。

《21世紀》：6月30日中央政治局通過的《深化財稅體制改革總體方案》提出的一個改革方向是調(diào)整中央和地方政府間財政關系。你認為這方面應該如何改革?

齊守?。褐醒牒偷胤秸g財政關系屬于縱向財政體制問題。在財政體制范圍內(nèi)，要依據(jù)各級政府支出責任劃分所需要的財力和各種財政收入的屬性，合理而清晰地劃分各級政府的收入(財力)，由經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡引起的各地方收支差額則由財政轉(zhuǎn)移支付來平衡。事責的劃分是支出責任劃分的前提，支出責任的劃分是收入劃分的前提，而支出責任和財政收入的劃分又是財政轉(zhuǎn)移支付的前提，這是一個環(huán)環(huán)緊扣的過程，此乃科學設計財政體制的自然邏輯。但是，在許多有關財稅改革的研究甚至有關文件中，往往是先確定收入的劃分，再確定支出責任的劃分，這從邏輯上存在問題，而違背自然邏輯的改革設計則難免各種瑕疵。而最新的方案相對而言較好地解決了這一問題。