“最深層次的根源在于橫向財(cái)政體制存在缺陷?！贬槍?duì)地方債高企的根源的問(wèn)題，河北省財(cái)政廳原廳長(zhǎng)、中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)常務(wù)理事齊守印提出了自己獨(dú)到的觀點(diǎn)。

他表示，在橫向財(cái)政體制上，由于同級(jí)財(cái)政部門對(duì)融資平臺(tái)不具有明確的統(tǒng)一管理責(zé)權(quán)，導(dǎo)致融資平臺(tái)過(guò)度舉債，從而累積了較高的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。但《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》(以下稱43號(hào)文)已經(jīng)將財(cái)政部門明確為同級(jí)地方政府性債務(wù)的歸口管理部門，由此在一定程度上解決了相關(guān)體制問(wèn)題。

作為一位老財(cái)稅人，齊守印自四川大學(xué)經(jīng)濟(jì)系碩士研究生畢業(yè)后在財(cái)政系統(tǒng)工作25年多，其中擔(dān)任河北省財(cái)政廳長(zhǎng)9年多。在廳長(zhǎng)任內(nèi)，他積極推進(jìn)預(yù)算管理與監(jiān)督法制化、三年滾動(dòng)預(yù)算和預(yù)算績(jī)效管理等多項(xiàng)改革，并較早提出將地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理、將政府投融資平臺(tái)納入財(cái)政統(tǒng)管的改革思路。

近期，國(guó)務(wù)院及財(cái)政部相繼下發(fā)地方債管理、預(yù)算管理、地方政府性存量債務(wù)清理處置辦法多份文件，財(cái)稅改革大幅推進(jìn)。

就地方債、中期財(cái)政規(guī)劃、三年滾動(dòng)預(yù)算等問(wèn)題，21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道專訪了現(xiàn)任中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)和全國(guó)預(yù)算與會(huì)計(jì)研究會(huì)常務(wù)理事、財(cái)政部科研所博士生導(dǎo)師的齊守印教授。

未來(lái)省級(jí)財(cái)政部門平衡地方發(fā)債額度的壓力將相當(dāng)大

《21世紀(jì)》：43號(hào)文稱對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模實(shí)行限額管理，那么，如何確定總的債務(wù)規(guī)模和分地區(qū)的債務(wù)限額呢?

齊守印：關(guān)于債務(wù)臨界值，各國(guó)普遍認(rèn)同《馬斯特里赫條約》中的赤字占GDP3%和債務(wù)余額占GDP60%兩個(gè)指標(biāo)。中國(guó)并沒(méi)有把這兩項(xiàng)參數(shù)作為硬性指標(biāo)，而只是作為一種重要的參考值。我覺(jué)得如果統(tǒng)一按照這兩個(gè)參數(shù)來(lái)確定各省市區(qū)的發(fā)債規(guī)模，將存在很大問(wèn)題。

對(duì)于公共經(jīng)濟(jì)而言，財(cái)政是保障整個(gè)肌體運(yùn)行與發(fā)展的血液和心臟系統(tǒng)，其中用以維持公共經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)存續(xù)和運(yùn)轉(zhuǎn)的基本經(jīng)費(fèi)支出就像居民家庭的食物支出一樣重要。依此邏輯推理，可以將一個(gè)地區(qū)財(cái)政總支出中用于維持公共經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)存在和正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基本經(jīng)費(fèi)支出所占比率定義為財(cái)政的恩格爾系數(shù)。一個(gè)地區(qū)的財(cái)力水平越低，其基本經(jīng)費(fèi)支出等剛性支出所占比重越高，而用于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的資本性支出就越低，也即一個(gè)地區(qū)財(cái)政的恩格爾系數(shù)越高，其政府的償債能力就越低。

所以，控制不同地區(qū)債務(wù)額度的標(biāo)尺應(yīng)當(dāng)是不同的，不只需要考慮債務(wù)率、負(fù)債率等指標(biāo)，還要考慮地區(qū)財(cái)政的支出結(jié)構(gòu)，需要依據(jù)財(cái)政恩格爾系數(shù)有區(qū)別地確定某一地區(qū)債務(wù)存量和允許發(fā)債額度，而不能一概而論。此外，各地財(cái)政收入的質(zhì)量也不一樣，這個(gè)因素也要考慮。有的地區(qū)稅收收入比重高一些，有的地區(qū)非稅收入占比較高，或者通過(guò)“虛收空轉(zhuǎn)”方式增加的財(cái)政收入比重大。財(cái)政收入的質(zhì)量高低，其償債能力也不一樣。因此，審查批準(zhǔn)各地區(qū)發(fā)債限額，還要考慮不同地方的財(cái)政收入質(zhì)量因素，否則，就極易產(chǎn)生債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

另外，發(fā)債規(guī)模還應(yīng)該考慮當(dāng)年的還債壓力和宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況。

根據(jù)審計(jì)署的債務(wù)審計(jì)報(bào)告，2015年地方政府至少需要償還1.85萬(wàn)億的債務(wù)。至于如何把握好發(fā)債總量，則要考慮整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)走勢(shì)及國(guó)家采取的財(cái)政政策。假如宏觀經(jīng)濟(jì)明顯轉(zhuǎn)“熱”或者債券融資成本過(guò)高，比如可以發(fā)行1.2萬(wàn)億債券，剩余的6000多億通過(guò)財(cái)政收入等方式來(lái)償還;如果經(jīng)濟(jì)下行趨勢(shì)依舊明顯或者發(fā)債融資成本較低，則可以適當(dāng)擴(kuò)大債券發(fā)行規(guī)模，比如發(fā)行2.5萬(wàn)億。因此，發(fā)債規(guī)?？梢栽O(shè)定上下限，根據(jù)經(jīng)濟(jì)周期及國(guó)家宏觀調(diào)控的需要，在上下限之間做出適當(dāng)?shù)倪x擇。

《21世紀(jì)》：你認(rèn)為，未來(lái)地方政府債券發(fā)行方式會(huì)發(fā)生怎樣的變化?

齊守印：政府有關(guān)文件已經(jīng)明確，未來(lái)市縣政府發(fā)行債券將由省財(cái)政代發(fā)。今后，在省財(cái)政代理發(fā)行市縣債券時(shí)，要引入第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行信用評(píng)級(jí)并公布評(píng)級(jí)結(jié)果，由投資者自主做出權(quán)衡。這樣，市場(chǎng)會(huì)做出選擇：有的市縣發(fā)行容易，有的則可能發(fā)行困難。風(fēng)險(xiǎn)和收益也會(huì)得以反映。

未來(lái)發(fā)行地方政府債券是財(cái)政部門的具體職責(zé)，但是省財(cái)政的壓力也會(huì)增加：中央核定一個(gè)省的發(fā)債規(guī)模后，發(fā)債總量是有限的，而各縣市都會(huì)找省財(cái)政部門爭(zhēng)取增加額度。這種沖動(dòng)不會(huì)減少而會(huì)增加，一屆政府任期只有五年時(shí)間，都想在任期內(nèi)多辦一些實(shí)事，因而都會(huì)爭(zhēng)取更大的發(fā)債額度。當(dāng)然，市縣在找省財(cái)政部門的同時(shí)也會(huì)找黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)爭(zhēng)齲在這種情況下，財(cái)政部門切分、平衡地方政府債券發(fā)行額度的壓力將會(huì)相當(dāng)大。

《21世紀(jì)》：43號(hào)文提出要將政府性債務(wù)作為一個(gè)硬指標(biāo)納入政績(jī)考核。你認(rèn)為這一措施能起到多大的約束作用?

齊守?。含F(xiàn)在要進(jìn)行考核，不僅組織部門要知道，而且也要讓社會(huì)公眾知道，自然增加了公眾對(duì)政府的約束。同時(shí)，因?yàn)樽鳛橐豁?xiàng)考核指標(biāo)，組織部門乃至上級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)必定都會(huì)知道考核結(jié)果。如果債務(wù)率、負(fù)債率等指標(biāo)不合格，上級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)還會(huì)找下級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)約談，甚至通報(bào)批評(píng)，對(duì)約束地方政府盲目舉債都會(huì)產(chǎn)生積極效果。

滾動(dòng)預(yù)算必須由政府強(qiáng)力推動(dòng)和監(jiān)督

《21世紀(jì)》：從2009年起，河北省就從水利廳、衛(wèi)生廳等15家省級(jí)預(yù)算管理部門開(kāi)始逐步推進(jìn)發(fā)展性支出三年滾動(dòng)預(yù)算編制工作，是首個(gè)試著編制三年滾動(dòng)預(yù)算的省份。當(dāng)時(shí)河北省推進(jìn)這一改革的具體做法是?

齊守?。汉颖笔菑?008年起試編省級(jí)三年滾動(dòng)預(yù)算的，當(dāng)時(shí)的出發(fā)點(diǎn)是增強(qiáng)財(cái)政計(jì)劃的前瞻性和預(yù)算安排的連續(xù)性，以利于集中財(cái)力辦大事、提高財(cái)政資源配置的科學(xué)性。

預(yù)算安排的基礎(chǔ)工作是制定事業(yè)發(fā)展規(guī)劃。為此，省政府制定的有關(guān)文件要求各部門編制三年事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，比如教育部門和衛(wèi)生部門三年規(guī)劃必須落實(shí)到具體項(xiàng)目上，明確這些具體項(xiàng)目分布在哪些市縣、每年安排哪些市縣多少個(gè)項(xiàng)目。我們要求三年滾動(dòng)預(yù)算的項(xiàng)目都必須經(jīng)過(guò)可行性論證，以便按照滾動(dòng)原則納入年度之后馬上可以組織實(shí)施。雖然提出了這樣要求，但是實(shí)際上并沒(méi)有完全做到，主要是因?yàn)橐恍┎块T配合的積極性并不是很高，他們傾向于當(dāng)年隨機(jī)排項(xiàng)目，而不情愿搞“三年早知道”，導(dǎo)致各部門的三年滾動(dòng)預(yù)算項(xiàng)目多數(shù)不實(shí)不細(xì)、徒具其表。所以，要提高預(yù)算管理的科學(xué)性、前瞻性和精細(xì)度，必須由政府來(lái)強(qiáng)力推動(dòng)和監(jiān)督。

《21世紀(jì)》：對(duì)于中國(guó)未來(lái)編制三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃，你有哪些建議?

齊守?。哼@些年來(lái)，我國(guó)財(cái)稅改革基本上都是財(cái)政部門在實(shí)踐中逐步探索推進(jìn)的，雖然也取得了不小的進(jìn)展和成效，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)達(dá)到預(yù)期效果。究其原因，主要在于推動(dòng)主體的權(quán)威性不足。如黨委、政府對(duì)財(cái)政改革的認(rèn)識(shí)真正到位，比如強(qiáng)力要求各公共部門都必須編制滾動(dòng)的三年財(cái)政預(yù)算或者中期財(cái)政規(guī)劃，人手不夠部門首先調(diào)劑，再不夠則通過(guò)適當(dāng)增加編制來(lái)保證，并且強(qiáng)化行政監(jiān)督，那么，此項(xiàng)改革肯定會(huì)取得很好的預(yù)期效果。

《21世紀(jì)》：今年1月25日，河北省審計(jì)廳發(fā)布的《河北省政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》公告提到，河北省在省級(jí)財(cái)政中率先試編政府債務(wù)預(yù)算，這一改革的具體經(jīng)驗(yàn)是什么?

齊守?。壕幹普畟鶆?wù)預(yù)算是我們?cè)?011年提出來(lái)的。當(dāng)時(shí)我們提出編制的首先是省本級(jí)債務(wù)預(yù)算，當(dāng)然也要求各市縣編制這種預(yù)算。但由于時(shí)機(jī)尚不成熟，最后只好還是僅僅將中央代理發(fā)行的債券收支部分納入了財(cái)政預(yù)算，而沒(méi)有將通過(guò)融資平臺(tái)籌集的債務(wù)收支列進(jìn)預(yù)算里。

那時(shí)將全部債務(wù)列入財(cái)政預(yù)算的難度主要有三個(gè)：其一，無(wú)法與上級(jí)政府的預(yù)算對(duì)接。其二，舉債具有不確定性。在年初制定財(cái)政預(yù)算時(shí)，不僅中央批準(zhǔn)代發(fā)債券的數(shù)額還確定不下來(lái)，而且各級(jí)政府融資平臺(tái)通過(guò)發(fā)行市政債、企業(yè)債和向銀行借款也都是未知數(shù)，即事先將擬定借入的債務(wù)列入預(yù)算，但最終不一定能如數(shù)發(fā)成債券、借來(lái)貸款。其三，融資平臺(tái)屬于企業(yè)性質(zhì)，其收入和支出都在政府公共收支范圍之外。就第三個(gè)因素而言，最大的難點(diǎn)在于沒(méi)有從體制上解決融資平臺(tái)由財(cái)政部門統(tǒng)一管理的問(wèn)題。省政府只是讓財(cái)政部門摸底統(tǒng)計(jì)投融資平臺(tái)債務(wù)，而不是讓財(cái)政部門統(tǒng)管：財(cái)政部門給融資平臺(tái)發(fā)指令詳細(xì)編報(bào)債務(wù)預(yù)算項(xiàng)目，平臺(tái)也不會(huì)聽(tīng)。

現(xiàn)在財(cái)政部的提法是將債務(wù)相應(yīng)納入一般公共預(yù)算或者政府性基金預(yù)算，沒(méi)有明確要求單獨(dú)編制債務(wù)預(yù)算?，F(xiàn)在編制政府債務(wù)預(yù)算的便利之處在于，43號(hào)文已經(jīng)將財(cái)政部門明確為同級(jí)地方政府性債務(wù)的歸口管理部門，由此在一定程度上解決了相關(guān)體制問(wèn)題。

地方債主要是由橫向財(cái)政體制重要缺陷造成

《21世紀(jì)》：從財(cái)政體制的角度而言，地方政府融資平臺(tái)債務(wù)高企的根本原因何在?

齊守?。鹤钌顚哟蔚母丛谟跈M向財(cái)政體制存在缺陷。所謂橫向財(cái)政體制，就是財(cái)政責(zé)權(quán)在立法、行政、司法三大國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)之間的劃分，也包括在狹義政府范圍內(nèi)財(cái)政管理責(zé)權(quán)在財(cái)政部門與其他公共部門之間的配置，即哪些財(cái)政管理事務(wù)由財(cái)政部門負(fù)責(zé)，哪些財(cái)政事務(wù)由其他公共部門負(fù)責(zé)，并在此基礎(chǔ)上按照依責(zé)賦權(quán)的原則在財(cái)政部門與其他公共部門之間配置財(cái)政管理權(quán)。

我國(guó)地方債的自發(fā)產(chǎn)生并且在規(guī)模與風(fēng)險(xiǎn)累積這么高以后才引起重視并著手治理，歸根到底主要是橫向財(cái)政體制存在重要缺陷造成的。由于自上而下沒(méi)有明確由專司財(cái)政事務(wù)的財(cái)政部門統(tǒng)管政府投融資平臺(tái)，各個(gè)部門都成立投資公司即融資平臺(tái)任意借款和用款，權(quán)屬分散在主辦融資平臺(tái)的其他公共部門手里，財(cái)政部門無(wú)從干預(yù)。等到債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)越積越大、直到還不了債的時(shí)候，融資平臺(tái)、主管部門甚至政府才讓財(cái)政來(lái)兜底，才將還債事務(wù)和責(zé)任推給財(cái)政部門。

多年前農(nóng)村合作基金會(huì)和城市信用社如雨后春筍地?zé)o序發(fā)展，要求財(cái)政部門無(wú)需過(guò)問(wèn)，直到管理混亂、險(xiǎn)些引發(fā)大規(guī)模群體事件以后，不得不讓政府財(cái)政擔(dān)保借債、兜底償還債務(wù)，直到現(xiàn)在許多地方財(cái)政還在年年為此被上級(jí)財(cái)政扣款還債，不可謂沒(méi)有教訓(xùn)。如果最初就將地方債及其舉借、使用管理責(zé)權(quán)明確賦予財(cái)政部門，各級(jí)財(cái)政部門將會(huì)責(zé)無(wú)旁貸地承擔(dān)起責(zé)任，而且憑其強(qiáng)烈責(zé)任感和積累起來(lái)的專業(yè)能力也有條件把這件事情做好。

橫向財(cái)政體制的重大影響不止于對(duì)地方債務(wù)的管理，而是廣泛涉及整個(gè)財(cái)政管理和財(cái)政政策。橫向財(cái)政體制如果設(shè)計(jì)得不合理、責(zé)權(quán)配置錯(cuò)位和畸形，還會(huì)導(dǎo)致縱向財(cái)政方面的混亂。比如說(shuō)較高層級(jí)政府出臺(tái)各種各樣涉及財(cái)政的政策，需不需要由同級(jí)財(cái)政部門把關(guān)論證或者把關(guān)的權(quán)力和論證意見(jiàn)的效力有多大?在我國(guó)行政體制中，這方面的規(guī)定含糊不清、彈性極大，導(dǎo)致各級(jí)財(cái)政部門在履責(zé)行權(quán)方面十分無(wú)奈。

橫向財(cái)政體制的科學(xué)設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)遵循事有專責(zé)、依責(zé)賦權(quán)的基本原則。按照國(guó)際通行的做法，像財(cái)稅政策的制定、財(cái)政體制的設(shè)計(jì)、財(cái)政資金的分配、財(cái)政“總盤子”的把握都應(yīng)當(dāng)由財(cái)政部門

負(fù)責(zé)，其他公共部門可以提出意見(jiàn)和建議，但必須由財(cái)政部門測(cè)算論證和綜合權(quán)衡，政府領(lǐng)導(dǎo)一般應(yīng)當(dāng)尊重財(cái)政部門的政策建議;如果財(cái)政部門的意見(jiàn)和建議不科學(xué)，則應(yīng)當(dāng)講明道理。其他公共部門有權(quán)決定其權(quán)責(zé)范圍內(nèi)的財(cái)政支出，但要有一個(gè)前提，即不能把屬于本部門權(quán)責(zé)范圍內(nèi)的硬性支出缺口都留給“總盤子”，換句話說(shuō)，不能把舉辦無(wú)關(guān)緊要事情的錢都安排了，而把最該辦理的、對(duì)社會(huì)影響很大的事情所需的支出撇開(kāi)，逼著財(cái)政從“總盤子”另外拿錢。

《21世紀(jì)》：6月30日中央政治局通過(guò)的《深化財(cái)稅體制改革總體方案》提出的一個(gè)改革方向是調(diào)整中央和地方政府間財(cái)政關(guān)系。你認(rèn)為這方面應(yīng)該如何改革?

齊守印：中央和地方政府間財(cái)政關(guān)系屬于縱向財(cái)政體制問(wèn)題。在財(cái)政體制范圍內(nèi)，要依據(jù)各級(jí)政府支出責(zé)任劃分所需要的財(cái)力和各種財(cái)政收入的屬性，合理而清晰地劃分各級(jí)政府的收入(財(cái)力)，由經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡引起的各地方收支差額則由財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來(lái)平衡。事責(zé)的劃分是支出責(zé)任劃分的前提，支出責(zé)任的劃分是收入劃分的前提，而支出責(zé)任和財(cái)政收入的劃分又是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的前提，這是一個(gè)環(huán)環(huán)緊扣的過(guò)程，此乃科學(xué)設(shè)計(jì)財(cái)政體制的自然邏輯。但是，在許多有關(guān)財(cái)稅改革的研究甚至有關(guān)文件中，往往是先確定收入的劃分，再確定支出責(zé)任的劃分，這從邏輯上存在問(wèn)題，而違背自然邏輯的改革設(shè)計(jì)則難免各種瑕疵。而最新的方案相對(duì)而言較好地解決了這一問(wèn)題。